EVROPA: Co mění Lisabonská smlouva?

V poslední době se ve velkém diskutuje o Lisabonské smlouvě, přesto většina jejích odpůrců i obhájců neví, o čem mluví, protože jednak smlouvu nečetli a jednak nemají potřebné vzdělání na její zodpovědnou analýzu. Protože se evropským právem nějakou dobu zabývám profesionálně a Lisabonskou smlouvu jsem nejen přečetl, ale i analyzoval, rád bych zde napsal naprosto neutrální srozumitelný výpis toho, co mění - ať se k tomu laskavý čtenář pak postaví jakkoliv. Článek je dost dlouhý, ale troufám si tvrdit, že je v něm vše, co jste kdy mohli chtít o fungování EU vědět víceméně srozumitelným jazykem.

Nejprve na úvod stručný výpis důležitých aspektů LS, které v současném systému EU, danému smlouvou z Nice, mají být změněny:

1. Reforma institucionální architektury
2. Nové možnosti a pravomoci pro CFSP/ESDP
3. Listina základních práv EU


1. Reforma institucionální architektury

V současné době funguje EU v takzvaném pilířovém systému - přirovnává se ke stavbě řeckého chrámu. Schodiště představuje způsob, jak se do evropských struktur dostat a pevné základy EU, tedy veškerá legislativa, kterou musí nově přistoupivší členský stát adoptovat. Této legislativě se říká acquis communautaire a je rozdělena v současné době do 35 kapitol (v době vstupu ČR do EU jich bylo 31). Samotná Evropská unie je reprezentována střechou (představující Radu EU), která stojí na třech pilířích. V zakládající smlouvě Evrospké unie, tedy v Maastrichtské smlouvě z roku 1992, bylo jako první pilíř označeno vše, co do té doby fungovalo coby Evropská společenství, tedy instituce, která historicky vznikla z Evropského společenství uhlí a oceli, Evropského hospodářského společenství a z EURATOMu. Tento první pilíř je podřízen komunitárnímu právu, tedy právu vycházejícího z nadnárodní, nadstátní instituce zvané Evropská komise. Komise vytváří legislativu v oblastech, v nichž jí to dovolí Rada EU (skládá se ze dvou úrovní - první tvoří Evropská Rada, tedy orgán sestávající z premiérů členských zemí s jedinou výjimkou - za Francii není premiér, ale prezident; druhou úroveň tvoří Rady ministrů EU, což jsou setkání ministrů sedmadvacítky vždy pro konkrétní odvětví).

V rámci prvního pilíře může buď Komise nebo Rada vydávat nařízení, směrnice nebo rozhodnutí. Nařízení je taková legislativa, která se vypracuje takovým způsobem, jako zákon - a musí být přeložena a implementována v národních legislativách přesně v tom znění, v jakém byla Komisí, nebo Radou vydána (a Evropským parlamentem schválena). Má tedy takzvaný přímý efekt. Proti tomu směrnice je takový druh legislativy, kde Komise nebo Rada vydá (a Parlament schválí) cíl, kterého je žádoucí dosáhnout (členské země mají povinnost ho dosáhnout) a je na nich, jakou legislativu vypracují, aby bylo cíle dosaženo. V některých případech je ve směrnici obsažen i časový limit, dokdy je třeba cíle dosáhnout (zpravidla dva roky). Pokud ani po této době není směrnice implementována, má členský stát povinnost zavést tuto legislativu ve formě předepsané Komisí; pokud to neudělá, hrozí mu finanční sankce. Rozhodnutí mají, stejně jako nařízení, přímý efekt, ale týkají se pouze jednorázově konkrétních případů, neslouží jako univerzální legislativní akt. Vzhledem k tomu, že jsou tyto legislativní akty pro členské země závazné, existuje i soudní autorita zvaná Evropský soudní dvůr (sídlí v Luxemburku). Tento má právo přezkoumávat spory o pravidla vydaná v rámci Evropských společenství, tedy prvního pilíře Unie. Coby nadnárodní instituce má ESD právo vyjadřovat se pouze ke komunitárnímu právu vydaného v rámci prvního pilíře. První pilíř je zároveň jedinou součástí EU, která má právní subjektivitu.

Druhý pilíř Evropské unie tvoří Společná bezpečnostní a zahraniční politika (Common Foreign and Security Policy - CFSP), třetí pak Policejní a soudní spolupráce (Police and Judicial Cooperatioon in Criminal Matters PJCC). V Maastrichtské smlouvě (1992) byly tyto pilíře schváleny v jiné podobě, než v jaké fungují dnes, protože prošly oba reformou fungování přijetím Amsterdamské smlouvy (1997). Druhý pilíř k sobě dostal agendu do té doby separátní instituce zvané Západoevropská unie, který koordinoval vojenskou spolupráci západoevropských zemí, přičemž od Amsterdamské smlouvy se tato agenda označuje jako Evropská bezpečnostní a obranná politika (European Security and Defence Policy - ESDP). Třetímu pilíři naopak s Amsterdamskou smlouvou pravomoce ubyly na úkor pilíře prvního - šlo především o implementaci schengenského systému do komunitárního práva - a to komunitární právo představuje právě pilíř první. Zároveň byl druhý pilíř, původně označený jako Justice a vnitro (Justice and Home Affairs - JHA) přejmenovaný na Policejní a soudní spolupráci. Od svého založení jsou druhý a třetí pilíř EU výlučnou doménou mezivládních jednání, tedy spadají pod přímou a výlučnou kontrolu Rady, v níž se o těchto otázkách rozhoduje jednomyslně.

Současná setkání Rady Evropské unie probíhají následovně - materiály, technické a politické detaily připravuje COREPER - Výbor stálých zástupců, kteréžto vysílají vlády členských zemí. Jednání probíhají na dvou úrovních, na úrovni Evropské rady i na úrovni Rady ministrů. Na jednání Evropské rady zasedají premiéři (za Francii prezident) a předseda Komise. Jednání moderuje a nové podněty nabízí zástupce té členské země, která zrovna drží půlroční předsednictví. Na úrovni Rady ministrů analogicky zasedají ministři členských zemí a tomu odpovědný komisař - tedy například zasedá-li ECOFIN, což je Rada ministrů financí, přítomni jsou ministři financí členských zemí a jedním nebo více komisařů podle toho, o čem konkrétně ECOFIN jedná. Zasedá-li GAERC, tedy Rada ministrů zahraničí, je kromě nich přítomen za Komisi i Vysoký představitel EU pro zahraniční politiku a bezpečnost (v současné době Javier Solana). V současné době rozhoduje Rada buď jednomyslně, nebo v politicky méně ožehavých otázkách kvalifikovanou většinou. Pokud rozhoduje kvalifikovanou většinou o věci, jíž sama navrhla, aby byl návrh přijat, musí být pro 67% zemí zastupujících 62% populace a musejí mít podporu 74% hlasů v Evropském parlamentu. Pokud jde o návrh vycházející z Komise, který Rada pouze schvaluje, pro přijetí návrhu stačí 50% hlasů zástupců v Radě zastupujících 62% populace.

Institucionální změny, které Lisabonská smlouva zavádí jsou tedy následující:

- Opuštění pilířové struktury, celá Evropská unie bude fungovat podle pravidel, podle nichž v současné době funguje první pilíř. To bude znamenat posílení Komise - tentokrát bude moci jednat i o otázkách týkajících se Společné zahraniční a bezpečnostní politiky a Policejní a soudní spolupráce. Zároveň to znamená, že Evropský soudní dvůr bude moci rozhodovat i o právních sporech týkajících se legislativy z toho, čím je dnes druhý a třetí pilíř. Sjednocením současných pilířů dojde rovněž k tomu, že EU získá právní subjektivitu jako celek.
- Změna hlasování v Radě - nově namísto jednomyslného hlasování bude od roku 2014 zavedeno hlasování tzv. dvojitou většinou, a to ve všech oblastech rozhodování automaticky kromě iniciativ týkajících se zahraniční a bezpečnostní politiky, kde o možnosti hlasování dvojí většinou je třeba nejprve jednomyslně rozhodnout. Dvojí většina znamená, že aby byla legislativa přijata, musí být pro 55% členů Rady v případě, že iniciativu začala Komise, 72% v případě, že ji začala sama Rada, a to zároveň za podmínky, že ti, kdo byli pro, zastupují 65% populace.
- Evropské Radě nebude předsedat zástupce země, která drží rotující předsednictví, ale stálý Předseda (Prezident) Evropské rady, který bude volen na období dvou a půl roku členy Evropské rady - a může být toutéž cestou odvolán. V Radě ministrů zahraničních věcí EU (GAERC) předsednictví dostává Vysoký představitel pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, což je nová funkce spojující pravomoci současného Vysokého představitele pro společnou zahraniční politiku a bezpečnost a Komisaře pro zahraniční vztahy a Evropskou sousedskou politiku (European Neighborhood Policy - ENP). Bude zároveň viceprezidentem Rady EU a správcem Evropské bezpečnostní agentury.
- Dochází ke snížení maximálního počtu poslanců Evropského parlamentu pro jednu zemi na 96 (ze současných 99 - ztratí Německo) a k celkovému navýšení poslanců na 751.
- Je upravena zákonodárná iniciativa; v případě přijetí LS bude touto inciativou disponovat především Komise která navrhuje - a aby byl legislativní akt přijat, bude muset být schválen současně Evropským parlamentem a Radou, a to ve všech oblastech rozhodování (nejen v prvním pilíři). Evropský parlament zároveň získá hlavní slovo při schvalování rozpočtu navrženého Komisí.
- Národní parlamenty získají možnost vetovat všechny legislativní akty v Policejní a soudní spolupráci (dosud veto v této oblasti měla Rada, která ho s LS ztrácí), zároveň mají právo dostat návrhy veškeré unijní legislativy a tím pádem i právo se k ní vyjádřit; národní parlamenty zároveň budou hlavními arbitry principu subsidiarity, tedy budou hlídat, zda je dodržován princip, že se rozhodovací proces v EU musí vést na co nejnižší úrovni, tedy co nejblíže k občanovi; získají pravomoce kontrolovat instituce Europol a Eurojust (instituce koordinující činnost policie a státních zástupců) a získají možnost oficiálně spolupracovat mezi sebou navzájem a spolu s Evropským parlamentem.


2. Nové možnosti a pravomoci pro CFSP/ESDP

Jak jsem již uvedl výše, agenda označená jako CFSP/ESDP je v současné době druhým pilířem Evropské unie a má na starosti zahraniční politiku. Je to zároveň jediná agenda, jejíž rozhodování je i v Lisabonské smlouvě podmíněno jednomyslným hlasováním. Lisabonská smlouva v této oblasti mění následující:
- CFSP/ESDP se bude moci zabývat nově i Komise a Evropský parlament.
- CFSP/ESDP dostane k dispozici Vysokého představitele pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (definice a pravomoci viz výše).
- Vznik Služby vnějších věcí, tedy de facto diplomatického sboru EU, který bude jednat za EU jako celek (která dostane s Lisabonskou smlouvou právní subjektivitu v mezinárodním právu).
- Vzájemná solidarita v případě napadení nepřátelskou mocí, teroristického útoku nebo živelné katastrofy - klauzule postavená na stejném principu jako je článek 5 Washingtonské smlouvy (zakládající smlouvy NATO), tedy o povinnosti vzájemné pomoci v těchto otázkách.


3. Listina základních práv EU

Součástí Smlouvy o Evropské unii v podobě Lisabonské smlouvy se stává i Listina základních práv EU, která je k nalezení zde. Většina ustanovení, která se v Listině nacházejí je již v současné době implementována v národních ústavách, nicméně jejich implementace do Smlouvy o Evropské unii v podobě Lisabonské smlouvy znamená, že je bude moci v případě fyzických, právnických osob i států posuzovat Evropský soudní dvůr, který má nad členskými zeměmi přímou jurisdikci i dnes, byť pouze v otázkách týkajících se prvního pilíře (tedy zejména ekonomických otázkách). Tato Listina nefunguje retroaktivně a vztahuje se na všechny skutky, které byly učiněny po ratifikaci Lisabonské smlouvy a tím pádem jejím přijetí v platnost. Výjimka, kterou v těchto hodinách Rada diskutuje a kterou již dostalo Spojené království a Polsko - a kterou chce i Česká republika - se týká toho, aby Listina základních práv EU nemohla být Evropským soudním dvorem v těchto zemích vymáhána. Doporučuji našim čtenářům si Listinu přečíst a nastudovat, neboť v kontroverzních otázkách sociálních práv práva vznikem této listiny nevznikají, pouze EU tímto uznává možnost jejich existence (tedy nezakazuje je), ale sama se k nim nevyjadřuje. Naopak je v ní vypsáno množství práv, například namátkou týkající se práva dítěte na výchovu oběma rodiči či právo na efektivní státní správu, které Česká republika vůči svým občanům systematicky porušuje.

V současné době mají občané České republiky mimo ČR možnost odvolání k Evropskému soudu pro lidská práva (EHRC) ve Štrasburku, který však není součástí struktur Evropské unie. EHRC je zřízen Radou Evropy, mezivládní institucí sdružující evropské země, jejíž členy jsou všechny země na evropském kontinentě s výjimkou Běloruska a výnosy EHRC nemají žádnou právní subjektivitu; je možné je používat na svou podporu spíše jako expertní nález v soudním řízení v rámci domácí jurisdikce. Členské státy Rady Evropy tyto rozsudky EHRC většinou akceptují nikoliv z donucení, ale kvůli své vlastní prestiži. Nejsou totiž legálně závazné. Oproti tomu rozhodnutí Evropského soudního dvora závazné jsou a mají přímou platnost v rámci národních jurisdikcí, tedy rozhodne-li například Evropský soudní dvůr o střídavé péči o dítě v případě rozvedených rodičů, coby nově nejvyšší instance, k níž se dá odvolat, orgány členské země mají povinnost se podle toho zařídit (nemusejí to udělat jen z důvodu mezinárodní prestiže). K tomu všemu ještě je součástí LS nově tzv. "výstupní klauzule", tedy proces jak opustit EU. Vystoupení z EU je podle této klauzule čistě v moci členské země a nepodléhá hlasování v Radě.

Závěr a shrnutí výše uvedeného, stejně jako posouzení, nechávám na čtenáři a na - jistě zajímavé - diskusi pod tímto článkem.